專訪杜曉山：普惠金融需要“可持續”，格萊珉銀行理念值得借鑒
來源：21世紀經濟報道
發布時間：2021.11.18
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當前，金融監管部門正在制定“十四五”時期的普惠金融規劃，成本可負擔、商業可持續預計將是規劃考慮重點因素。
“普惠金融的特性之一就是發展的可持續性，而運用特惠金融的手段則不具有可持續性。”近日，中國社科院農村發展研究所研究員、中國小額信貸聯盟理事長杜曉山接受《21世紀經濟報道》記者專訪時表示。
所謂“特惠金融”，其不同于普惠金融，特惠金融主要依賴于長期的外部補貼，如政府貼息等，二者的共同點是貫徹執行政府特定的戰略意圖和政策目標而開展的金融業務。杜曉山表示，我國以前和目前主要是靠用依賴補貼式的特惠金融手段，來彌補普惠金融最底端客戶即貧困群體金融服務不足的缺陷，在特定的空間、時間，針對特定的政策目標和服務群體，例如脫貧攻堅戰，是必要的，可行的。
“但特惠金融本身有固有的缺陷，例如財政壓力大、效率效益低、不可持續、易扭曲金融市場規律、易產生窮人的‘等、靠、要’、易造成目標群體偏移，易引發尋租腐敗等。”杜曉山稱。
央行日前發布的數據顯示，截至今年三季度末，普惠金融領域貸款余額為25.81萬億元，同比增長23.1%，增速比上季末低2.4個百分點，已經是連續兩個季度環比下降。對于普惠金融貸款增速拐點的看法，杜曉山認為，近幾年來，普惠金融政策一直聚焦在對中小微企業發展的支持方面，后續增長情況如何還值得進一步觀察。
“我傾向今后不必再繼續下達每年30%的增速指標，可根據實際情況，增加靈活性，尤其是對小微貸款占比重已經很高的國有大行。對其他有相似情況的銀行也應有一定的靈活度。”杜曉山表示。
而對于部分學者所稱諾貝爾獎獲得者尤努斯創立的格萊珉銀行不是普惠金融的觀點，杜曉山予以反駁稱，該說法不妥，格萊珉銀行要求自身在為貧困群體提供可持續的金融和非金融服務的同時，自己要實現保本微利和可持續發展，而且事實上也實現了商業可持續的金融服務。
建議不再給大行下達普惠貸款30%增速目標
《21世紀》：2015年國務院印發的《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》，你受邀參與了規劃制定時的意見征求和制定后的宣傳推廣。目前，規劃已經執行完成，你怎么評價過去5年來我國普惠金融發展的成果？
杜曉山：我個人完全贊同近期央行發布的《中國普惠金融指標分析報告（2020年）》中的結論。
同時，我認為，我國普惠金融服務不充分、不平衡發展問題仍有待解決和縮小。不充分主要表現在欠發達農村地區和弱勢群體，不平衡表現在地區、城鄉、不同群體間的差異，需要進一步高度注意。
當前和今后要助力實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接，補齊老年群體普惠金融服務短板，“數字鴻溝”問題需要進一步重視解決；注意提升低收入群體和欠發達農村地區金融服務水平；推進小微企業全生命周期融資服務體系，助力專精特新企業發展壯大；健全完善多層次直接融資服務體系，穩妥降低小微企業融資門檻，持續探索投資與信貸、保險等的有機聯動；推進數字普惠金融健康有序發展，強化線上線下服務協調發展；進一步加強國民金融教育和消費者權益保護；建立起統一標準的普惠金融評價體系來評估政策的執行效果。
另外，我特別關注的《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》提出的“通過法律法規明確從事扶貧小額信貸業務的組織或機構的定位”的要求，至今沒有完成，以及“積極探索新型農村合作金融發展的有效途徑，穩妥開展農民合作社內部資金互助試點”的工作，進展不甚理想，希望今后能予以切實解決（今后“扶貧小貸業務”應相應改稱為“低收入群體小貸業務”）。
《21世紀》：過去幾年，我國普惠金融領域貸款在高速增長下余額不斷增長，截至今年三季度末普惠小微貸款余額為18.6萬億元，同比增長27.4%，增速出現了連續兩個季度環比下降。你認為有哪些因素影響了我國普惠金融貸款增速繼續保持高增長，增速是否到了拐點？
杜曉山：影響我國普惠金融貸款增速繼續保持高增長的因素主要有多個方面：
一是普惠金融貸款在連續多年的高速增長后，基數越高維持高速增長也越難。一些銀行也有這樣的看法和意見，希望增加靈活性。
二是監管部門加強了數據治理，過去的報告有些數據不準確、不符合標準，進行了調整剔除。
三是近兩年受疫情沖擊，去年普惠金融貸款增速高，而后疫情時期，疫情對小微企業運行的沖擊仍在延續，今年繼續維持高速增長確實比較難。四是當前小微企業的發展過程中也面臨一些困難和問題，如原材料價格上漲、供應鏈不完整或中斷，疫情演變的不確定性和前期各地自然災害等各種因素的疊加，這些對普惠金融的發展，特別是對銀行的資產質量也帶來了一定的影響。五是導致傳統小微企業貸款難的原有問題依然存在，如信息不對稱、成本高、收益低、風險大、抵押擔保難、小微企業生命周期短等。六是體制機制問題，風控、激勵約束、盡職免責等不到位。
對于普惠貸款增速是否到了拐點的看法，我有不同意見。近幾年來，普惠金融政策一直聚焦在對中小微企業發展的支持方面，后續增長情況如何還值得進一步觀察。但各家銀行，尤其國有大行站在講政治的高度，會千方百計完成政策下達的任務。目前來看，大型商業銀行有望完成今年政府工作報告確定的大型商業銀行普惠小微企業貸款增長30%以上的目標。
另外，我傾向于今后不必再繼續下達年增30%的指標，可根據實際情況，應有靈活性，尤其對小微貸款占比已經很高的銀行。
《21世紀》：發展普惠金融，“可持續”是一個始終被重點關注的問題，今年有國有大行表示在高增長基數、貸款利率持續下行等因素影響下未來普惠金融發展面臨可持續的難題，你怎么看“可持續”？
杜曉山：在我看來，發展普惠金融既不同于過去那些追求高利潤率的金融模式，也不同于慈善捐贈“輸血”或者依賴外部資金補貼的金融業務模式。
普惠金融應秉持保本微利和可持續發展的理念、理論和實踐，也可以說自身服務成本可承受、可負擔和風險可控。不過，我也聽到過一些不同意我觀點的看法，主要是不同意我說的應“保本微利”的提法。
央行易綱行長也曾說過，長遠來看，發展普惠金融必須考慮其商業的可持續性。普惠金融不能過度依賴財政的補貼和行政命令，其發展主要應該發揮市場主體的力量，尋求商業上可持續的模式，這是一個基本的原則，如果依賴政府的補助，就是不可持續的，躺在中央銀行身上，也是不可持續的。
對于銀行而言，“可持續”與高增長基數、貸款利率持續下行等因素的確有關，需要考慮發展與風險的平衡關系。高增長基數下對不符合條件的客戶對象放貸，或造成客戶的過度負債都會造成不良率上升、資產質量下滑；要求貸款利率持續不斷下行則不妥，適當讓利是應該的，目前我國金融業的利潤率遠高于實體經濟，金融服務大中小微實體經濟的發展是我國經濟社會目前和中長期可持續發展的根本要求。
應遵照市場經濟規律，堅持合理的市場化風險定價，應形成普惠金融供給方保本微利、可持續發展，需求方也能保證在正常還貸的基礎上有收入有利潤的雙贏局面。
格萊珉銀行理念值得中國借鑒
《21世紀》：你將孟加拉鄉村銀行模式帶到了中國，并用近20年的時間證明其模式在中國是可行的，2015年這份使命交給了中和農信。能否介紹一下這個實踐的主要過程和結論，中和農信繼承這份使命后的發展情況如何？
杜曉山：中國社會科學院農村發展研究所“扶貧經濟合作社”課題組由一批從事貧困問題和農村發展的研究人員組成，在長期的調查和研究中，課題組的學者們發現，盡管中國政府自80年代開始開展大規模扶貧工作以來，從政策、制度與組織形式上進行了卓有成效的工作，取得了重大成就。
但在1994年時，扶貧工作中以下問題仍很突出：以區域發展為主要目標，以項目（經濟實體或能人）帶窮人的貼息貸款政策，從實踐效果看，與實現2000年基本解決我國農村貧困人群溫飽問題的要求不相適應，有必要在扶貧方針和資金使用方向上作必要調整，加大扶貧資金直接到戶的力度。
“扶貧經濟合作社”小額信貸扶貧項目是中國社會科學院農村發展研究所在1993年開始實施的一項“行動－研究計劃”。1993年－1994年為項目籌備階段，1994年5月正式向第一批30戶先后發放了貸款。
課題組首次在中國正式引進和使用小額貸款這一概念，借鑒孟加拉“鄉村銀行”或稱“格萊珉銀行”小額信貸扶貧項目的成功經驗，并按照與國際接軌的模式運作，試圖探索解決中國扶貧工作（扶貧資金使用）中現實難題，可歸納為三個目標的實現：即探索解決貧困農戶獲貸難、還款難和運作扶貧貸款機構自身獨立生存難的困境。
1994年初－1995年11月，項目先后與多地政府達成協議，分別在河北省的易縣和河南省的虞城縣及南召縣民政局注冊為社團組織，建立起三個縣級扶貧社，使項目快速且有效率地運作起來。后來還把試點和合作項目擴展到陜西丹鳳縣、河北淶水縣、四川金堂縣等地。
到1997年底，項目已經按時或提前實現了1994年項目初期的目標。3個縣扶貧社分別都發展了1500名以上的客戶，且實現了操作自負盈虧，1998年扶貧社開始擴展項目規模。1999年扶貧社項目開展制定了新目標，進一步鞏固已有成果并提高機構素質和擴大項目規模。
從1999年起，社科院向國務院提交報告，國務院、中國人民銀行和國務院扶貧辦批準中國社會科學院貧困問題研究中心開展小額信貸扶貧試驗。2004年，經北京市民政局批準成立北京市農發扶貧基金會，代替中國社會科學院貧困問題研究中心開展小額信貸扶貧試驗。總體來看，項目中除了轉交給陜西省丹鳳縣政府部門管理的項目幾年后停辦了外，基本都實現了項目試點的目標：服務于貧困地區農村中低收入和貧困群體并實現機構自身的保本微利和可持續發展。然而，由于后續發展中存在資本金不足、管理制度不健全、監管缺失等諸多問題，為了扶貧社的長期可持續發展，又由于社科院農發所課題組和中和農信雙方對小額信貸理念的理解以及宗旨的一致性，課題組決定與中和農信合作，在2013年前后商討將原來由其直接管理的部分“扶貧經濟合作社”交由中和農信管理，發揮中和農信在經營管理、資金規模等方面的優勢，以更好促進扶貧社的可持續發展。對其他不愿意轉交到中和農信管理的基層縣項目機構則按人民銀行總行要求，交由當地政府相關部門監管。
我們交給中和農信河北淶水和河南南召兩個縣的小額信貸項目現在的發展狀況良好，已經從2015年的每個縣每年幾百萬的貸款余額，發展到現在的幾千萬的貸款余額，仍然保持和拓展了原來服務當地農村中低收入群體的社會企業性質的本色。中和農信是一家專注服務農村小微客戶的綜合助農機構，由中和農信項目管理有限公司和旗下的小微金融機構及農村服務企業構成。截至今年9月末，中和農信小額信貸業務累計放款5136484筆、90151009881元，今年以來放款85.62萬筆，放款金額164.6億元，貸款余額13964770831元，在貸客戶423464人，戶均貸款余額僅3.29萬元，30天以上風險貸款率1.57%。
《21世紀》：你怎么看“尤努斯陷阱”的說法？有學者認為，“尤努斯創立的格萊珉銀行“并不是我們傳統理解的普惠金融，而是公益伙伴，幫助大家改善生活、改善生產，不以盈利為目的。我們現在講的在普遍意義上大規模推進普惠金融，應該是在市場化基礎上的商業可持續的金融服務，這個時候能不能長期來看堅持合理的市場化風險定價，變得非常重要。”
杜曉山：我認為這種說法不妥。就我所知，格萊珉銀行要求自身在為貧困群體提供可持續的金融和非金融服務的同時，銀行自己要實現保本微利和可持續發展。它要求每個新設立的基層網點應有計劃和實施方案爭取三年內實現自負盈虧，并有相應的激勵約束機制。格萊珉銀行的理念、理論和實踐就是與上述“在普遍意義上大規模推進普惠金融，應該是在市場化基礎上的商業可持續的金融服務”相一致的，而且，格萊珉銀行也已經實現了商業可持續的金融服務。
格萊珉銀行是該國政府于1982年批準設立的“窮人銀行”，之前尤努斯團隊對窮人，主要是貧困婦女小額貸款的試驗始于1976年。銀行設立初期，它有贈款、低息貸款等融資來源，從1990年代中期起，它不再接受贈款和低息貸款，融資來源主要依靠自身的存款儲蓄和外部的商業性貸款。它可以吸收來自社會各方面的存款儲蓄，平均年化利率為16%，但它只對農村貧困群體發放貸款，平均年化利率為20%。它的存貸利率差為四個百分點，現在它吸收的存款額已經足夠用于發放貸款了，它堅持合理的市場化風險定價并實現了保本微利和可持續發展。
格萊珉銀行建立至今已有40年，實現了格萊珉銀行金融服務窮人的農村地區全覆蓋和銀行自身保本微利和可持續發展的目標，但它仍然是秉持金融扶貧緩貧和社會企業的宗旨使命不改，仍然是小額貸款類金融機構的標桿運營模式以及為普惠金融的發展奠定堅實的基礎。
同時，尤努斯反對小額信貸業內其中有一派的主張，即對窮人也要實行高利率，追求盡可能多的利潤，以爭取和吸引外部投資人的資金投入和融資方便。尤努斯認為這種主張不應運用在窮人身上，這對窮人不公正，變成了一種“剝削”。
另外，我還不贊成上述學者所說的“在市場上并不意味著不可以持續降低融資成本，尤其是對普惠客戶。實際上，還有很多市場化的做法，比如寬松貨幣政策，更精準控制信貸風險，增加在各個市場上的競爭，甚至是政府貼息”的觀點。
我認為，這個觀點中的“政府貼息”不應稱為普惠金融的做法，而應稱為特惠金融的做法。普惠金融和特惠金融，這兩種金融的共同點是都為貫徹執行政府的特定的戰略意圖和政策目標而開展的金融業務，例如，政府為實現糧食自給，為實現脫貧攻堅……等等。而不同點是特惠金融依賴于外部的長期補貼，普惠金融則強調供給方以市場化運作的商業可持續的金融服務，實現保本微利可持續的發展。
普惠金融的特性之一是發展的可持續性，而運用特惠金融的手段不具可持續性。
我國以前和目前主要是靠用依賴補貼式的特惠金融的手段來彌補普惠金融最底端客戶即貧困群體金融服務不足的缺陷。在特定的空間、時間，針對特定的政策目標和服務群體，例如脫貧攻堅戰，運用特惠金融的方式是必要的，可行的。但特惠金融本身有固有的缺陷，例如財政壓力大、效率效益低、不可持續、易扭曲金融市場規律、易產生窮人的“等、靠、要”、易造成目標群體偏移，易引發尋租腐敗等。
普惠金融的運作機制恰恰可以避免這些缺陷，但真正能做好普惠金融服務深度的工作，卻絕非易事，需要從宏觀、中觀、微觀三個層面統籌協調地系統地解決相關問題。格萊珉銀行的經驗是我們可以借鑒的一個榜樣。我國是社會主義制度國家，在共同富裕目標下，在普惠金融領域，完全應該誕生出我們自己的“鄉村銀行”，更好地以金融服務于扶貧脫貧攻堅后的解決相對貧困和鄉村振興重任，而且從長遠的視角，為共享經濟、共同富裕做貢獻。比如說，金融性質的社會企業類組織，即規范的合作性金融和非營利性金融組織的工作宗旨和目標不追求高利潤，而是保本微利和可持續的為社員的權益服務和中低收入群體和農戶提供金融服務。從體制、制度和“道”（信念、信仰、宗旨、情懷）的層面，相對于商業金融機構，他們開展普惠金融是有優勢的，有特殊作用的，而一般商業金融在這方面是有缺陷的。
尤努斯和格萊珉銀行踐行的社會企業理念、理論和實踐與歐洲一些西方國家的社會企業理念理論和實踐有同異處，在我國現在也正在對社會企業逐漸進行探索、討論和實踐，已經有深圳、北京、成都等幾個地方政府發文規范培育發展社會企業。
所以，我主張金融供給側結構性改革，應包括金融機構類型的多樣性和多元化發展。而我們這方面的多元化還沒有很好實現，政府更需要出臺政策，鼓勵和支持有“道”的人或機構更積極地參與到普惠金融的推動工作中來。
綜上所述，我認為尤努斯和格萊珉銀行的精神、理念、追求和實踐是崇高的，是值得敬佩和學習借鑒的。
《21世紀》：你被稱為“中國小額信貸之父”，小額信貸也是普惠金融的重要組成部分。不過，去年最高人民法院公布了新的民間借貸利率司法保護上限后，不少業內人士認為大量小貸機構將退出市場。目前來看，這項政策對小貸行業產生了多大影響？這是否也意味著大量小貸機構的貸款利率很高，不符合普惠金融中“惠”的理念？
杜曉山：應該說，大批小額貸款公司退出市場是在去年最高人民法院公布了新的民間借貸利率司法保護上限之前就發生了，當然，高法關于利率問題文件公布后進一步加劇了小貸公司的退出。
我認為，今后仍然會有大批小貸公司將退出市場。從2005年開始小貸公司試點至今，據業內人士研判，優秀的小貸公司占比不超過30%。2014年開始，小貸公司數量增速放緩，陷入發展瓶頸期，并逐漸暴露出越來越多的問題，同時隨著我國宏觀經濟發展下行、銀行業務下沉、同業競爭加劇以及一段較長時間P2P網貸平臺對優質客戶的爭奪，商業小貸公司自身治理和運營水平的局限，使其經營舉步維艱。
從整體上看，小貸公司隨著發展不良貸款率和壞賬明顯增加、借貸糾紛案件數量劇增，部分小貸公司無心經營，選擇了退出。央行最新發布的數據顯示，截至三季度末，全國小貸公司數量為6566家，較2015年9月末的8965家大幅下降，貸款余額9352.52億元。
當然，小貸公司還是有發展潛力和前景的，但必須有正確的支農支小的市場定位、小額分散的經營原則，不投機唯利，立足長遠，苦練內功，保持特色才行。
民間借貸利率司法保護上限這件事，后來，最高法和金融監管部門均做了解釋，稱此文件是針對民間借貸利率的規定，不適用于小貸公司和持牌金融機構，小貸公司利率上限仍遵循年化費息率24%和36%兩條線的規定。
不過，現實情況是不少小貸公司實際費息率已經高于這兩條線，加上近幾年小貸公司面對的內外部較嚴峻的形勢，小貸公司的分化現在和今后會依然突出。的確，這也意味著大量小貸機構的貸款利率過高，不符合普惠金融中“惠”的理念。我認為，普惠金融中“惠”的理念，除了對需求方適宜的趨低的利率和有效的服務，也包含供給方的“保本微利和可持續發展”。小貸公司的貸款利率高，可以從理念、融資成本、操作成本和風險、利潤率高低等角度分析。
《21世紀》：近年來，不少金融科技企業將科技運用到貸款業務中，使得普惠金融業務廣度和深度不斷拓展，這對于傳統的小額信貸業務產生了多大影響，相關機構可以采取哪些措施來應對沖擊？
杜曉山：數字技術在金融和普惠金融領域的應用，使得普惠金融業務取得了更為良好的效果，例如移動支付與科技信貸，使得過去較難獲得金融服務的弱勢群體所面臨的支付難、貸款難問題得到了較好改善。
數字工具在金融領域的應用，擴大了傳統金融機構的覆蓋范圍，而且，成本低、效率高、精準度較高、風險更可控。數字化轉變慢的傳統金融機構小額信貸以及小型地方性銀行業機構業務受到沖擊，競爭加劇，優秀小微企業多易被大中銀行“掐尖”而流失。
對于中小微型金融機構來說，只有加快數字化普惠金融業務的轉型步伐，同時利用自身的地緣、人緣優勢，更下沉服務客戶對象，保持和擴大及下沉客戶對象規模和范圍。運用各種途徑和渠道建設和完善金融科技業務，同時，運用好線上+線下業務技術結合的優勢和特點。
可以考慮與金融科技公司合作、中小銀行抱團合作、大小行合作以及運用發起行、省聯社數字技術服務優勢，這些方面有不少案例。金融監管部門提出大行幫助中小銀行或與它們合作拓展普惠金融業務，例如，政策性銀行、大行批發轉貸給小行，再由小行貸款給終端小微客戶、大行幫助小微銀行建立和完善所需的金融科技技術。